В связи с повторной попыткой Республики Беларусь присоединиться к Европейскому пространству высшего образования (ЕПВО) Общественный Болонский комитет при поддержке Беларуской национальной платформы Форума гражданского общества Восточного партнерства направляет в секретариат ЕПВО следующий меморандум.
МЕМОРАНДУМ Общественного Болонского комитета
Мы приветствуем намерение беларуских властей присоединиться к Европейскому пространству высшего образования (ЕПВО). В беларуском обществе есть надежда на то, что это не будет только безответственной декларацией, а станет залогом реальных болонских трансформаций нашей высшей школы.
Вместе с тем, есть основания сомневаться в искренности и серьезности намерений беларуских чиновников.
Повторная заявка Беларуси на присоединение к ЕПВО была подготовлена и подана в атмосфере секретности. Только спустя почти месяц после ее подачи Министерство образования неохотно признало этот факт. Такая закрытость объясняется, видимо, надеждой, что на этот раз удастся избежать публичной дискуссии о готовности беларуского высшего образования принять ценности и цели ЕПВО и, следовательно, риска вновь столкнуться с критикой со стороны европейских организаций в отношении положения дел с академической свободой, институциональной автономией и студенческим участием в управлении вузами Беларуси.
Содержание доклада, представленного Минобром в Болонский секретариат, совершенно неизвестно беларуской общественности, но публичные заявления руководителей министерства свидетельствуют о том, что позиция министерства не изменилась
Как и в 2011 г. руководители Минобра упрямо отрицают наличие каких-либо проблем с доступом студентов к управлению университетами или академических репрессий в беларуских вузах. Общественный Болонский комитет считает необходимым предоставить информацию о реальном положении дел в беларуской системе высшего образования в части уровня институциональной автономии, академической свободы и участия студентов в управлении высшей школой. Таким образом, этот репорт касается состояния именно тех областей академической жизни, которое уже при предыдущем рассмотрении заявки Беларуси помешало ее вступлению в ЕПВО в 2012г.
Академическая свобода
Альтернативный доклад, подготовленный 11 правозащитными организациями Беларуси и направленный в ООН в рамках PeriodicReview of the Republic of Belarus, характеризует ситуацию с академической свободой следующим образом: Нарушения академических свобод в вузах Беларуси продолжают носить системный и массовый характер. В системе образования фиксируются факты ограничений и нарушений фундаментальных свобод, таких, как свобода ассоциаций, свобода избирать и быть избранным, свобода передвижения. Кроме того, ограничивается право на участие в управлении университетом, выносятся неправомерные дисциплинарные взыскания, имеет место принудительный труд. Например, на студентов оказывается давление со стороны администрации учебных заведений, которое традиционно увеличивается во время значимых общественных событий. Существуют факты незаконного преследования преподавателей за их общественные взгляды и право свободно выражать свое мнение.
Мониторинг академической свободы, проводимый Общественным Болонским комитетом, полностью совпадает с оценкой ситуации правозащитными организациями.
Беларуские вузы демонстрируют чрезмерную закрытость информации о себе. Несмотря на норму закона , требующую доступности учредительных документов вузов для абитуриентов и студентов, только у 28% вузов на сайте можно найти устав учреждения образования. С составом совета (подобие сената), который является безусловно публичным документом, можно познакомиться на сайте только 19% вузов. В процессе мониторинга эксперты Общественного Болонского комитета убедились, что во многих случаях информацию о совете вуза администрация отказывается предоставлять даже преподавателям и студентам. Данные мониторинга информационной открытости показали, что уровень транспарентности беларуских вузов не превышает 38%. Несмотря на обращения Общественного Болонского комитета к руководству вузов с призывом обеспечить большую информационную открытость, ситуация с 2011 г. только ухудшилась. Если, например, в 2011 г. при подготовке к подаче заявки на присоединение к ЕПВО заявочные документы и процесс их подачи был публичным, то в 2014 г. все это засекречено.
Сохраняются идеологические ограничения деятельности преподавателей ( статья 18 Кодекса об образовании) и запреты на участие студентов в протестных акциях, закрепляемые в правилах внутреннего распорядка или этических кодексах вузов.
На преподавателей оказывается давление с целью завышения или занижения экзаменационных оценок студентов по экономическим или политическим мотивам.
Практикуются ограничения права на свободу распространения и публикации результатов исследований. По данным мониторинга, во многих вузах используются разрешительные процедуры для публикации статей в собственных изданиях и санкции за публикации за рубежом «неправильных» статей или книг. В 2013 г. авторы таких «политически вредных» публикаций были уволены в Брестском и Гродненском государственных университетах.
Во многих беларуских вузах практикуются разнообразные ограничения на научную мобильность преподавателей- от усложнённых процедур получения разрешений на поездки за рубеж до принуждения преподавателей отказываться от зарплаты на время поездки. За перемещениями преподавателей через границу установлен контроль правоохранительных органов и передача информации администрации вузов. В Брестском государственном университете со всех преподавателей взята подписка, что они не будут выезжать за рубеж в иные дни, кроме воскресенья.
В некоторых вузах практикуются ограничения права работать по совместительству в других вузах. Например, в Брестском государственном университете всем руководителям подразделений запрещено работать в Польше.
В беларуском высшем образовании не практикуются бессрочные контракты с преподавателями, но даже традиционная для университетов система избрания преподавателей по конкурсу на срок до пяти лет, установленная законом, совершенно обесценивается правом ректоров вузов произвольно заключать контракт на любой меньший срок вне зависимости от срока избрания. Это не только подрывает репутацию Советов (подобие сената), которые и так лишены реальных полномочий, но превращается также в эффективный инструмент запугивания и наказания преподавателей. Жертвами такого административного произвола нередко становятся преподаватели, критически настроенные по отношению к администрации вуза или властям. Практически неизвестны случаи, когда преподаватели, пострадавшие от административного произвола, получили судебную защиту.
Систематически нарушаются права преподавателей на свободу ассоциаций.
Вопреки закону, запрещающему в вузах деятельность политических партий или общественных организаций, имеющих политические цели, повсеместно практикуется создание парткомов ОО Белая Русь – провластной организации, добивающейся статуса политической партии. На преподавателей и руководителей подразделений вузов оказывается давление с целью побудить их к вступлению в эту организацию или в официальный профсоюз. С другой стороны, деятельность независимых общественных организаций встречает противодействие со стороны администрации вузов. Так, на членов независимых профсоюзов оказывается давление во многих вузах Беларуси.
В Брестском университете под давление администрации была ликвидирована первичная организация Свободного профсоюза.
Преподаватели лишены реальной возможности участвовать в управлении вузом. Ректоры, назначаемые государственными органами управления, не подотчетны академическому сообществу, советы вузов или факультетов лишены права принимать окончательные решения по ключевым вопросам деятельности вузов и их подразделений. В состав советов вузов входят преимущественно руководители подразделений, а выборы в них нельзя признать честными и справедливыми.
Беларуские студенты также страдают от нарушений их академических прав.
Результаты мониторинга состояния академической свободы в 16 вузах Беларуси показали, что студенты становятся жертвами нарушений их академических прав в массовом порядке.
Студенты сталкиваются с произвольными или политически мотивированными ограничениями выезда за рубеж. Мотивация запретов на поездки из-за нарушения графика учебного процесса, однако, не мешает администрации вузов во время учебного года направлять тысячи студентов на сельскохозяйственные и другие принудительные работы.
Жертвами принудительного направления на двухгодичную работу по распределению ежегодно также становятся около 19 тыс. выпускников вузов, обучавшихся за счет бюджета. В случае отказа от такого распределения на работу этим людям грозит судебное преследование и взыскание с них в пользу государства полной стоимости их обучения в вузе. Те же выпускники, которые обучались за плату, в свою очередь, лишены каких либо гарантий от увольнения на своем первом рабочем месте. Хотя по закону студенты имеют право на обеспечение местом в общежитии, возможность воспользоваться таким правом затрудняется коррупцией и произволом администрации общежитий или использованием его как инструмента политического давления на студентов.
Под угрозой выселения из общежития студентов заставляют принимать участие в досрочном голосовании на выборах в органы власти или отказываться от участия в общественных кампаниях или организациях, не одобряемых властью или администрацией вуза. Студенты сталкиваются с нарушениями даже весьма ограниченных прав на выбор изучаемых курсов или тем для исследований как нежелательных по политическим причинам. Продолжаются отчисления студентов из вузов по политическим мотивам.
За время, прошедшее после предыдущей заявки Беларуси на присоединение к ЕПВО,положительных перемен в обеспечении академической свободы преподавателей и студентов не произошло. Ни законодательство, ни практика его применения не свидетельствуют о каком либо прогрессе в этой области. Более того, за прошедшее время еще больше ухудшилась ситуация с информационной открытостью вузов и Минобразования, а репрессии против преподавателей и студентов приобрели не столько политический, сколько академический характер.
Институциональная автономия
Для оценки уровня институциональной автономии нами использовалась методология Европейской ассоциации университетов (EuropeanUniversityAssociation (EUA)), основанная на выделении четырех основных измерений институциональной автономии: организационного, финансового, кадрового и академического. Используя эту методологию Общественный Болонский комитет в 2013 г. провел оценку состояния самостоятельности беларуских вузов по 30 индикаторам, используемым EUA.
Организационная автономия
Раздел Образовательного кодекса, посвященный высшему образованию, лишает университетское сообщество каких-либо инструментов влияния на процесс управления вузом и демонстрирует приверженность законодателя превращению университетов в структуры государственного аппарата. Ректоры, которым принадлежит вся полнота власти в вузе и которые по закону являются руководителями советов вузов, не выбираются советом университета или каким-либо другим органом самоуправления и не подотчетны академическому сообществу. В государственных вузах они назначаются на должность и освобождаются от нее либо президентом Беларуси, либо органами государственного управления по согласованию с ним. В частных вузах ректоры назначаются и освобождаются от должности министром образования. Но и самому ректору закон не гарантирует никакой защиты от произвола его начальства. Так, в феврале 2013 г. по требованию губернатора Гродненской области был уволен ректор Гродненского государственного университета, который, по словам самого губернатора, медлил с увольнением преподавателя, которого губернатор приказал уволить за публикацию книги за рубежом. Очевидно, что по большинству параметров организационная автономия беларуских вузов близка к нулю. С известной натяжкой можно приписать более высокий уровень самостоятельности праву создавать юридические лица и праву включать внешних членов в состав совета. С учетом веса каждого индикатора уровень организационной автономии беларуских вузом оценивается в 24 пункта из 100 возможных.
Финансовая автономия
Уровень автономности высших учебных заведений в плане институциональной политики и управления бюджетом описывается семью индикаторами. Если беларуской системе образования приписать взвешенные значения уровня автономии по этим семи параметрам в соответствие с тем, как это сделано в исследовании EUA, то уровень финансовой автономии мы должны будем оценить в 26,5 пп. из 100 возможных. Это низкий показатель самостоятельности вузов в финансовых вопросах.
Кадровая автономия
Реализация традиционных университетских схем решения кадровых вопросов имеет в беларуских условиях свою специфику, накладывающую ограничения на права учреждений высшего образования.
Если руководствоваться весовыми значениями индикаторов кадровой автономии и оценками уровня автономии по этим параметрам, то итоговая оценка уровня кадровой автономии беларуской высшей школы не превысит 25%.
Академическая Автономия
Под академической автономией понимается самостоятельность в определении плана приема, критериев отбора студентов, открытия новых образовательных программ, определения их содержания и языка обучения. Кроме того, важным показателем институциональной автономии считается право вуза выбирать процедуры контроля качества обучения и агентство, осуществляющее такой контроль. В Беларуси происходит постепенное смещение от кооперативной модели к установлению плана приема госорганами. Вузы при определении плана приема студентов должны руководствоваться контрольными цифрами приема Минобра и установленной лицензией численностью обучающихся. Вне зависимости от формы собственности все вузы руководствуются в вопросах отбора абитуриентов Кодексом об Образовании, Правилами приема в высшие учебные заведения, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь
В Беларуси вузы не имеют права самостоятельно принимать решения об открытии новых образовательных программ.
Согласно Кодексу об образовании (Статья 217) учебный план учреждения высшего образования по специальности (направлению специальности, специализации) разрабатывается на основе типового учебного плана по специальности. Более того, даже учебная программа учреждения высшего образования по учебной дисциплине разрабатывается на основе типовой учебной программы, утвержденной Министерством образования Республики Беларусь.
Решение об аккредитации учреждения образования принимает департамент контроля качества образования Минобразования. Это единственный орган, который уполномочен контролировать качество. Таким образом, у беларуских вузов нет права выбирать агентство.
С учетом веса каждого индикатора значение уровня академической автономии беларуских вузов оказывается удручающе низким. Ни по одному параметру Беларуси нельзя приписать высокое значение. Еще можно допустить, что у беларуских вузов пока сохраняется небольшая самостоятельность в установлении плана приема, но по всем остальным индикаторам значения близки к нулевой отметке уровня автономии. В итоге оценка академической автономии беларуских вузов не превысит 10%.
За 3 года , прошедших после предыдущей попытки вступления Беларуси в ЕПВО не произошло никаких заметных изменений в законодательстве, регулирующем автономию учреждений высшего образования. Запрос на расширение их самостоятельности, отчётливо формулируемый не только независимыми экспертами, но и частью ректоров, чиновников и депутатов Национального собрания, пока не привел к соответствующим изменениям Кодекса об образовании и других нормативных актов. Проект изменений в Кодекс об образовании, подготовленный Минобром, не отражает таких запросов и способен лишь незначительно расширить институциональную автономию беларуских вузов.
Ответственность государства за развитие высшего образования
Публичная ответственность понимается как ответственность государственной власти за создание условий для выполнения своих функций институтами высшего образования в интересах общества.Recommendation CM/Rec(2007)6. связывают выполнение этих задач с сохранением традиционных ценностей институциональной автономии и академической свободы. Авторитарная и очень централизованная система управления высшим образованием, созданная в Беларуси, не оставляет не только места самостоятельности вузов, но серьезно ограничивает права всех стейкхолдеров высшего образования, кроме президента страны.
Власти долгое время ставили невыполнимую задачу обеспечить качество высшего образования в условиях одновременного роста его доступности и снижения государственных расходов.
В значительной степени за счет платного образования удалось увеличить в 2,3 раза число студентов в Беларуси: с 189 тыс. в 1989-1990 учебном году до 430 тыс. в 2011-2012 учебном году. Более двух третей студентов вузов Беларуси оплачивали сами свое обучение.
Ухудшение демографической ситуации вносит существенные коррективы в эту стратегию, поскольку не оставляет надежд на продолжение экстенсивного наращивания числа платных студентов, долгое время позволявшее частично возмещать недостаток бюджетных ресурсов. Попытка решать эту проблему за счет регулярного повышения цен на образовательные услуги и увеличения доходов от притока иностранных студентов не приносит успеха. Поскольку при этом не происходит модернизации высшей школы или ее перестройка сильно запаздывает, обострение проблем с финансированием ведет к дальнейшему падению качества высшего образования.
Сотрудничество между стейкхолдерами и социальными партнерами. Студенческое участие.
Полноценные партнерские отношения стейкхолдеров в сфере высшего образования не могут сложиться в условиях, когда государство как один из основных участников этих отношений постоянно реализует свои властные полномочия, навязывая свою волю кооперантам
В Кодексе об образовании отсутствует понятие «социального партнерства», несмотря на то, что оно объявлено одной из приоритетных задач государственной политики. Сейчас в Беларуси основная форма реализации социального партнерства – это коллективное соглашение между Министерством образования и официальным Белорусским профессиональным союзом работников образования и науки. Это соглашение регулирует отношения между государством (в лице Министерства образования) и его наемными работниками, но не представляет интересы остальных социальных партнеров: родителей, работодателей и студентов.
Отношения между вузом и работодателями определяются в статье 210 Кодекса об образовании только в терминах заказчика и исполнителя. При этом заказчики, как и другие стейкхолдеры, за исключением органов государственного управления, отстранены от реального участия в управлении высшей школой. Работодатели и другие стейкхолдеры почти не представлены в советах вузов, хотя формально существует такая возможность.
До сих пор не создан Общественный совет при министерстве образования, а попечительские советы, созданные в ряде вузов, не имеют инструментов влияния на процесс подготовки кадров. Надежды на расширение участия работодателей в управлении качеством образования связываются с перспективой разработки профессиональных стандартов. Но этот процесс еще не вышел за рамки эксперимента, начатого в январе 2014.
Если Закон Республики Беларусь «О высшем образовании» от 11 июля 2007 г. еще содержал понятие «студенческое самоуправление», то в Кодексе об образовании, вступившем в силу с 1 сентября 2011 г., не содержится ни самого термина «студенческое самоуправление», ни норм, закрепляющих статус, компетенцию, порядок формирования и организации деятельности органов студенческого самоуправления.
Кодекс об образовании разрешает студентам:
-участие в управлении учреждением образования;
-участие в профессиональных союзах, молодежных и иных общественных объединениях, деятельность которых не противоречит законодательству.
Участие в управлении вузом может быть реализовано через участие в работе Совета вуза. Положение Минобра о совете учебного заведения (подобие сената) предписывает 25% представительство студентов в этом органе самоуправления вуза. И хотя этот орган не имеет реальных полномочий из-за концентрации власти в руках ректора, а контроль администрации за проведением выборов (если такие вообще проводятся) оставляет мало надежд на независимость студенческого представительства, во многих вузах дажеэто формальное требование не выполняется. Состав советов и их деятельность в большинстве вузов носят непубличный характер и неизвестны студентам. В ноябре 2014 г. активисты Общественного Болонского комитета были вынуждены обратиться в Генеральную прокуратуру Беларуси с требованием проверить исполнение нормы законодательства о студенческом представительстве в советах вузов.
Хотя в Беларуси существует сеть организаций студенческого самоуправления, их роль в жизни вузов существенно ограничена. В зависимости от университета разнится и название организации, а также ее структура и круг полномочий. Относительно унифицированная система студенческого самоуправления действует только в рамках общежитий в виде «Студенческих советов».
Выборы в органы студенческого самоуправления не являются всеобщими и свободными выборами студентами своих представителей. Как показал мониторинг, выборы в большинство советов ССУ — простая формальность по утверждению назначенных администрацией университета людей. Все решения, которые принимает студенческий совет в своей деятельности, не имеют силы, пока не будут одобрены руководством университета. Часто студенческие советы принимают заранее подготовленные решения администрации университета и не имеют реального влияния на регулирование жизни студентов, кроме сферы досуга.
Как свидетельствует исследование ССУ, представленное в Белой книге, другими значительными недостатками современной системы студенческого участия в управлении университетами Беларуси являются
- отсутствие статуса юридических лиц у абсолютного большинства организаций ССУ;
- отсутствие финансовой независимости организаций ССУ;
- отсутствие объединяющего и координирующего органа ССУ Беларуси, построенного на демократических началах;
- отсутствие мотивации у студентов участвовать в ССУ по причине низкой эффективности и слабом влиянии организаций ССУ на решение студенческих проблем.
- БРСМ ( Белорусский республиканский союз молодежи – аналог советского комсомола) не являетсянезависимым общественным объединением, а встроен в структуру государственного аппарата, а ее первичные организации в вузах не могут считаться полноценными органами студенческого самоуправления. БРСМ финансируется государством как из госбюджета (секретные статьи), так и за счет средств на поддержку государственной молодежной политики. БРСМ в университетах занимается в основном культурно-массовой деятельностью, организацией вторичной занятости студентов и реализацией государственной молодежной политики в вузах. К тому же для поддержания численности своих организаций БРСМ прибегает к различным методам давления на студентов.
Начиная с 2001 года, власти последовательно закрывают любые независимые студенческие организации либо отказывают под надуманными предлогами в их регистрации. Так, в 2013 г. было отказано в государственной регистрации Братству организаторов студенческого самоуправления (БОСС), независимой студенческой организации, объединяющей лидеров самоуправления почти половины вузов Беларуси. Представляющее Беларусь в Европейском союзе студентов (ESU) «Задзiночаньне Беларускiх Студэнтау» было ликвидировано по суду в 2001 году и с тех пор вынуждено продолжать свою деятельность подпольно. Как и члены других, принудительно ликвидированных или незарегистрированных студенческих и молодежных организаций, члены ЗБС рискуют стать жертвами уголовного преследования за участие в деятельности незарегистрированных организаций ( статья 193.1 Уголовного кодекса) .
Заключение
Признавая определенные достижения Беларуского высшего образования в проведении структурных реформ и определенный прогресс в имплементации некоторых Болонских инструментов, мы вынуждены, к сожалению, констатировать отсутствие каких-либо позитивных изменений в законодательстве и практике реализации фундаментальных европейских академических ценностей. С 2011 г. уровень институциональной автономии, общественного участия в управлении высшей школой или обеспечения академической свободы преподавателей и студентов не повысился. В некоторых случаях приходится говорить даже об ухудшении положения дел и усилении академических репрессий в беларуских вузах. Таким образом, причины переноса рассмотрения беларуской заявки на 2015 г. актуальны и сегодня.
При рассмотрении заявки беларуского Минобра на присоединение к ЕПВО, по нашему мнению, необходимо совместными усилиями заинтересованных сторон выработать дорожную карту, которая позволит получить согласованный и обязывающий беларускую сторону график имплементации европейских академических ценностей в законодательство и практику беларуского образования.