Автор: эксперт ОБК С.С.Ветохин
В Дорожной карте проблемам качества посвящен один раздел, в котором указано, что Беларусь обязуется обеспечить к концу 2017 г. правовую основу для создания независимого агентства контроля качества, разработает график его создания и задействует в этой работе иностранных экспертов. На настоящий момент можно сказать о примерно 10-процентном выполнении всех обязательств в этой сфере с оптимистической оценкой выполнения на уровне 30% к концу текущего года.
Условием вступления Беларуси в Болонский процесс в 2015 г. стали обязательства по имплементации к 2018 г. Дорожной карты реформирования высшего образования.
В Дорожной карте проблемам качества посвящен один раздел, в котором указано, что Беларусь возьмет на себя «обязательства по обеспечению к концу 2017 г. правовой основы для создания независимого агентства контроля качества в соответствии с Европейскими стандартами и руководствами (European Standards and Guidelines – ESG)», а также «до конца 2015 г. разработает график создания такого агентства» и «через BFUG пригласит иностранных экспертов по контролю качества для помощи как в разработке графика и планов, так и самого создания агентства».
Действующий в настоящее время Кодекс об образовании, а также появлявшиеся с мая 2015 г. предложения официальных институтов управления образованием не предусматривают выполнения этого пункта. В частности, рассматривая проект Кодекса от 01.02.17 можно указать следующее.
Пунктом 1.8. Статьи 1 качество образования определяется как «соответствие образования требованиям образовательного стандарта, учебно-программной документации соответствующей образовательной программы». При этом в соответствии с п. 5.2 Статьи 20 и 4.1 Статьи 28 обязанность обеспечивать качество образования возложена на учреждения образования. Кроме того, повышение качества образования включено в основные функции организаций, осуществляющих научно-методическое обеспечение образования, пунктом 2 Статьи 79, а также входит в «основные требования к организации образовательного процесса» в соответствии с частью 1 Статьи 83.
При описании системы обеспечения качества Кодекс среди полномочий Министерства образования указывает осуществление через свои структурные подразделения контроля за обеспечением качества образования, выдачи специальных разрешений (лицензий) на образовательную деятельность (Статья 101). Без разграничения по ступеням образования право контролировать качество образования дано и местным органам управления (Статья 103).
Однако лицензирование в Кодексе Статьей 104 отнесено к специальному законодательству и не раскрывается.
Следует отметить как положительный момент включение в информационное обеспечение в сфере образования «официальной статистической информации, данных ведомственной отчетности о результатах контроля за обеспечением качества образования» (п.3 Статьи 107), что предусмотрено ESG.
К инструментам обеспечения качества Кодекс пунктом 1 Статьи 29 относит государственную аккредитацию. При этом совершенно жестко процесс аккредитации определяется как «деятельность государственных органов», абсолютно исключая участие иных организаций. Поэтому возможность создания независимого агентства для целей аккредитации отсутствует.
Пунктом 6 Статьи 29 аккредитация утверждается как обязательная процедура: «Учреждение образования, иная организация обязаны подтверждать свою государственную аккредитацию», которая проводится по государственным правилам, утверждаемым Правительством (п.9 Статьи 29). Такой подход исключает предусмотренные ESG процедуры согласования программы проверки и критериев оценки с учреждениями образования.
В Главе 13, собственно посвященной проблемам качества, термин аккредитации отсутствует, поглощаясь более общим понятием «контроля за обеспечением качества образования». По сравнению с действующим законодательством в проекте исключена норма выполнения аккредитации подразделением Министерства образования, что также можно отнести к положительным сдвигам. Однако сама контрольная деятельность допускается только для «уполномоченных государственных органов» (Статья 116, п.1), а единственный механизм получения такого права указан в п. 2 Статьи 116 «Государственные органы, уполномоченные осуществлять контроль за обеспечением качества образования, его порядок и периодичность устанавливаются Президентом Республики Беларусь».
Статья 117 проекта дает понятие «самоконтроля за обеспечением качества образования», полностью отнесенного к компетенции учебных заведений, что отражает в некоторой степени повышение автономии учебных заведений. При этом проект выделяет пунктом 3.5 Статьи 86 «контрольно-измерительные материалы» как разновидность научно-методического обеспечения образования, которое должно разрабатываться научно-методическими организациями. Вряд ли явно внутренний инструмент должен разрабатываться республиканским учреждением для вузов с их высоким разнообразием программ, дисциплин и методик.
Специфика высшего образования в проекте Кодекса не отражена: все нормы в равной мере относятся ко всем ступеням образования.
Проект не содержит в отношении гарантий качества норм прямого действия и связей с другими актами законодательства. Все меры в отношении внешнего контроля отнесены к деятельности неопределенных уполномоченных организаций, а в системном плане отданы на уровень Президента. Последнее вызывает лишь удивление. Это все-таки отраслевая деятельность, отвечает за которую Министерство образования, которое должно иметь и соответствующие полномочия. Налицо уход от ответственности не на пользу дела.
Сопоставление анализируемого проекта и действующего Кодекса об образовании показывает определенное движение в направлении реализации требований Дорожной карты, в том числе, требование открытости статистической информации о результатах контроля качества. В то же время проект, как и ранее, не дает иной смысловой оценки ни качества, ни целей контроля, кроме как проверки на «соответствие образования требованиям образовательного стандарта, учебно-программной документации соответствующей образовательной программы». При этом можно лишь надеяться, что эти требования будут со временем соответствовать принципам ESG.
Явный вакуум ощущается и вопросах регулирования лицензирования и аккредитации учебных заведений и программ обучения. Жесткое ограничение на эту деятельность только государственными органами явно противоречит положениям Дорожной карты.
Не произошло изменений и в практике внешнего обеспечения качества. Система, нормативная база и процедуры аккредитации и лицензирования остались прежними, привлечение иностранных экспертов и взаимодействие с зарубежными агентствами, действующими в области контроля качества, не предвидится. Система не соответствует требованиям ESG в связи с отсутствием национальной рамки квалификаций и профессиональных стандартов, основанных на функциональном подходе. Она не использует значительную часть критериев сети ENQA. Например, в процедурах оценки качества практически не участвуют стекхолдеры, до студентов не доведены критерии оценивания их результатов, не публикуются отчеты о внутренней и внешней оценке качества, не публикует аналитический обзор результатов своей деятельности и Департамент по качеству.
График создания предусмотренного Дорожной картой независимого агентства не разработан. Никаких изменений, направленных на сближение с ESG, в нормативную документацию Департамента качества, действующего в качестве структурного подразделения Министерства образования и уполномоченного на проведение и нормативно-методическое сопровождение аккредитации, не внесено.
Программой развития образования в Республике Беларусь на 2016‑2020 гг. создание независимого агентства по аккредитации и приведение нормативной базы в соответствие с положениями ESG не предусмотрены.
Инструктивное письмо Министерства образования «Об организации образовательного процесса в учреждениях высшего образования в 2017/2018 учебном году» от 23.08.17 № 08-19/5447 не предусматривает внесение изменений в законодательство и практику аккредитации.
Однако определенные перспективы выполнения обязательств по Дорожной карте имеются, хотя бы и с большим отставанием по срокам.
Так, важная инициатива была проявлена Республиканским советом ректоров УВО, который на своем заседании №4 26 июля 1917 г. проанализировал действующую систему обеспечения и контроля качества в УВО Беларуси. Показана целесообразность использования в практике УВО и ответственных за обеспечение качество органов рекомендаций ESG, что подтверждает наши выводы о несоответствии системы гарантий качества требованиям дорожной карты, а практику деятельности Департамента по аккредитации УВО – не отвечающей рекомендациям ESG. Советом принято решение:
- рекомендовать Министерству образования рассмотреть возможность внесение некоторых процедурных изменений в порядок проведения аккредитации УВО с учетом международного опыта;
- проработать совместно с Министерством образования вопрос о создании (формировании) структуры, ответственной за оценку качества высшего образования в контексте положений Дорожной карты;
- рассмотреть возможность вхождения представителей Беларуси в европейские и международные ассоциации и сети в области гарантии качества образования.
Обычно решения Совета ректоров реализуются Министерством образования в значительной степени. Поэтому можно констатировать наличие в элите управления УВО понимания ценности европейских подходов к обеспечению качества высшего образования и необходимости их применения в Беларуси.
К сожалению, это понимание не вылилось в настоящее время в реальный план действий. Единственным результатом можно считать заявление Министра образования И.В.Карпенко в рамках выступления на «Республиканском педсовете» 24 августа 2017 г. о необходимости создания центра, обеспечивающего формирование в стране системы независимой оценки качества образования, которым должно стать агентство по контролю в сфере образования. Оно, по словам Министра, будет создано путем объединения подчиненных Министерству образования структур Департамента качества и Института контроля знаний, которые в настоящее время решают совершенно разные задачи.
Очевидно, независимость такого агентства будет обеспечена только по отношению к учреждениям образования, но не по отношению к Министерству, в подчинении которого агентство останется. Таким образом, единственный планируемый по выполнению Дорожной карты шаг состоит в выводе агентства по аккредитации из состава аппарата Министерства образования при сохранении подчиненности нового агентства Министерству.
Сведения о подготовительной работе по реализации этой идеи в доступных источниках информации отсутствуют. Даже если работы будут начаты немедленно, к концу 2017 г. новое агентство создано не будет из-за необходимости внесения изменений в действующее законодательство, в том числе в Кодекс об образовании и в Положение о Министерстве образования.
Проведенный Советом ректоров анализ внутренней и внешней системы обеспечения качества может рассматриваться как выполненный компетентными экспертами подготовительный этап по созданию модели будущего агентства (эти работы должны были быть выполнены в 2015 г.) и определению законодательства и практики, подлежащих изменению. Можно ожидать, что данный этап будет завершен к концу 2017 г., после чего будет происходить формирование законодательных норм. Оценивая удельный вес этапа в 30% от трудоемкости выполнения всех обязательств по разделу качества в Дорожной карте, можно сказать о примерно 10-процентном выполнении обязательства в настоящий момент с оптимистической оценкой выполнения на уровне 30% к концу текущего года.