Резюме
Диспропорции белорусской образовательной системы и низкое качестве человеческого капитала не являлись новостью и раньше, но лишь в последнее время представители власти вслед за независимыми экспертами начали говорить об этом вслух. Прошедший 2013 год показал, что все попытки, направленные на оптимизацию отрасли и повышение экономической эффективности затрат на образование, лишь подтверждают неспособность властей вырабатывать и осуществлять сбалансированную образовательную политику. Беспомощность государства в образовательной политике означает серьёзный вызов существующей авторитарной модели управления в системе образования.
Тенденции:
- нарастание напряжения в сфере образования в отношениях между различными государственными институтами и группами интересов, включая министерство образования, министерство труда и соцзащиты, руководство университетов;
- консервативные интервенции в сферу образования со стороны президентской вертикали;
- усиление системных диспропорций в системе образования, не приводящих к реальной демократизации управления.
Ключевые диспропорции
В белорусском образовании самой приметной особенностью 2013 года следует назвать слаженную критику сложившихся в нём системных дисбалансов. Независимые эксперты и аналитики и ранее неустанно говорили о кризисе национальной системы образования; новостью явилось масштабное подключение к этой критике руководителей различных ветвей власти. До сих пор миф о самобытности и завершённости национальной системы образования позволял рассуждать лишь о некоторой «дошлифовке» деталей. Ныне же даже один из главных творцов этого мифа – Анатолий Рубинов – примеряет к белорусскому образованию мерки развитых стран. По его словам, в республике на каждого рабочего приходится почти три специалиста с высшим образованием. «Это явно ненормальная пропорция. Она не соответствует международному опыту. В развитых странах это соотношение зависит от производительности труда: чем выше производительность, тем больше специалистов с высшим образованием по отношению к рабочим». [1]
Упрёки в адрес системы образования, напр. в связи с перепроизводством юристов и экономистов, звучали и ранее, при этом не предлагалось равняться на Запад. Наоборот, в 2008 году А. Рубинов сформулировал основополагающий принцип белорусского национального мифа: «Что немцу хорошо, то белорусу смерть». [2] И теперь наконец выяснилось, что «самобытная» образовательная политика не в состоянии спасти национальную систему образования.
В феврале 2013 Всемирный банк представил доклад «Обзор государственных расходов в Республике Беларусь», в котором сформулированы основные диспропорции белорусской системы образования:
1. при поразительных успехах в охвате населения всеми уровнями образования крайне низкими остаются актуальность и качество этого образования;
2. хотя расходы на образование сопоставимы с аналогичными показателями в других странах региона, их эффективность невысока;
3. существующая система финансирования создаёт слабые стимулы для рационального распределения ресурсов в системе образования.
Такой ключевой показатель эффективности затрат, как количество учащихся, приходящихся на одного учителя в системе и начального, и среднего образования, является одним из самых низких в регионе. Более того, несмотря на сокращение количества учащихся, численность учителей не только не сокращается, но продолжает расти. [3] В докладе ВБ также обращено внимание на сохраняющееся социальное неравенство в доступе к качественному образованию среди малообеспеченных групп населения и жителей сельских районов.
Если судить по формальным показателям образованности, то Беларусь должна иметь исключительно высокое качество человеческого капитала. В Беларуси совокупный охват общим средним образованием увеличился с 86.3% в 2000 до 107.4% в 2011 году (превышение 100% за счёт повторно обучающихся). Охват высшим образованием достиг 85.0%, что составляет 467 студентов на 10 000 жителей и является одним из самых высоких показателей в мире. Однако, по данным ВБ, в стране наблюдается столь же беспрецедентный разрыв спроса и предложения профессиональных компетенций. Белорусские компании в наибольшей степени, по меркам центрально-европейского региона, страдают от отсутствия работников с адекватным набором компетенций даже в тех случаях, когда имеется значительное количество специалистов с официальными дипломами высокого уровня. [4]
В минувшем году рассуждения о дисбалансах в образовании обнаружились и в речах государственных функционеров. Вице-премьер Анатолий Тозик сетовал на неспособность удовлетворить потребности населения в детских дошкольных учреждениях. [5] Соглашаясь с выводами экспертов Всемирного банка, он сокрушался, что двадцать лет назад в Беларуси на 1.5 млн учеников приходилось 123 тыс. учителей, а сегодня на 900 тыс. учеников – 132 тыс. педагогов. Причём, по оценке вице-премьера, эта ситуация лишь усугубляется диспропорциями в подготовке педагогических кадров. «У нас в 1990 году – жаловался он, – был 1 млн 508 тыс. учеников. А выпускалось 4.7 тыс. учителей. Сегодня же учеников 910 тыс., а выпускаются 10 тыс. педагогов. И получаем заколдованный круг. По идее, под сегодняшнее количество учеников нам надо готовить 3–3,5 тыс. специалистов для школ, а у нас только на бюджете 4.5 тыс., да ещё почти 5 с половиной тысяч получают диплом за свой счёт». [6]
Среднее образование: резкое снижение качества
По мнению министра образования Сергея Маскевича, «сложившаяся в Беларуси сеть общего среднего образования с экономической точки зрения является неэффективной». [7] Однако результаты усилий властей, предпринятые в 2013 для исправления недостатков, оказались обескураживающе ничтожными. В процессе оптимизации средней школы в 2013 году, по данным отраслевого профсоюза, уволено всего 249 педагогов, при этом сократилось и количество учащихся. Не выполнены требования по наполняемости классов. Закрывая одни малокомплектные школы и классы, местные власти одновременно открывали другие. Не лучше обстояло дело с попыткой оптимизировать оплату труда работников образования. Повышение тарифных ставок с одновременным увеличением нагрузки с 18 до 20 часов в неделю привело к росту зарплат в среднем всего на 3%. В системе образования не удалось решить ни одну из задач по оптимизации расходов и повышению доходов педагогов.
Оснований для пессимизма добавил проваленный приём в вузы. Вместо запланированных 80 тыс. первокурсников вузы смогли набрать только 68.7 тыс. чел. Причём впервые недобор коснулся значительного количества бюджетных мест на специальностях военного, педагогического и сельскохозяйственного профилей. Ситуацию не смогли спасти даже дискриминационные ограничения набора в частные вузы. И хотя было очевидно, что диспропорция между количеством выпускников средней школы и числом мест на первом курсе только увеличивается, власти ничего не предпринимали для смягчения ситуации. И в 2013 году они продолжали планировать 80-тысячный набор в вузы, тогда как количество выпускников средней школы не достигало и 60 тыс. чел. (см таблицу 1).
|
2005/06 |
2009/10 |
2010/11 |
2011/12 |
2012/13 |
2013/14 |
|
Получили общее
среднее образование
|
100.1 |
105.4 |
92.6 |
79.9 |
68.9 |
59.0 |
| Принято студентов |
90.5 |
97.8 |
100.5 |
96.0 |
88.1 |
68.7 |
Таблица 1. Количество выпускников средней школы и студентов, принятых на I курс вузов, тыс. чел.
Недобор в вузы вскрыл другую проблему – бедственное состояние среднего образования. Данные вступительной кампании 2013 оказались в этом плане особенно наглядными для общественности. Республиканский институт контроля знаний Министерства образования Беларуси шокировал публику сообщением о том, что 32.7% участников централизованного тестирования (ЦТ) по математике получили оценки 15 баллов и ниже, а по физике аналогичный результат показали 37.0%. [8] Ничего нового в таких результатах не содержалось, но впервые у общества появилось понимание того, что треть абитуриентов не смогла справиться с заданием даже на «двойку с минусом» и, таким образом, не смогла пополнить ряды студентов. Заниженный проходной балл – 15 из 100 – оказался крайне чувствительным для комплектования высшей школы.Но ещё более скандальным явилось то, что результаты ЦТ не коррелировали с оценками в школьных журналах. Мониторинг качества образования школьников, проведённый Национальным институтом образования, заставил признать, что благополучная средняя школа – это сознательно культивируемый мираж, камуфлирующий падение качества среднего образования.
Кризис управления, попытки его купирования
Недоумевая по поводу диспропорций и провалов, чиновники всех уровней предпочитают дистанцироваться от ответственности за разбалансированность системы образования. 2013-й год отмечен поисками эвфемизмов, позволяющих переложить вину за провалы на некие анонимные силы или природные процессы. Особенно популярной является ссылка на демографические проблемы. Причём и депопуляция, и рост рождаемости в одинаковой степени представляются непреодолимой силой, угрожающей белорусской школе.
Но к каким бы уловкам ни прибегали министры и парламентарии, очевидно, что признание неспособности вырабатывать и осуществлять сбалансированную образовательную политику означает серьёзный вызов существующей авторитарной модели управления в системе образования. В первую очередь это означает завуалированное сомнение в способности президента и президентской администрации успешно исполнять роль единственных разработчиков образовательной стратегии.
Статья 107 Кодекса об образовании закрепляет за президентом исключительное право определять государственную политику в сфере образования и гарантировать реализацию её основных направлений. Поскольку государственная образовательная политика призвана балансировать основные переменные системы – доступность образования, его качество и расходы, – наличие усугубляющихся год от года диспропорций в этой сфере всё отчётливее демонстрирует не только провал самой политики, но и непригодность существующих принципов управления образованием в Беларуси. Это ведёт к тому, что опасения Александра Лукашенко о превращении образования в политическую сцену начинают сбываться.
В сфере образования всё настойчивее звучит запрос на участие в принятии стратегических решений со стороны разных групп интересов. Пока, правда, преимущественно из лагеря власти. И поэтому эти притязания не способны сколько-нибудь реально демократизировать систему управления образованием.
Кризис управления усугубляется ещё и тем, что пробившиеся на политическую сцену актёры могут скорее блокировать начинания друг друга, чем реализовывать свои проекты. Например, новые правила приёма в вузы, снижающие уровень социальной защиты сельской молодёжи (отказ от раздельного конкурса) и детей-сирот во имя повышения качества абитуриентов, уже несколько лет не могут получить одобрение в Администрации президента. Тогда как разрушительное для высшей школы президентское требование по сокращению обучения в вузе до двух лет под предлогом увеличения производственной практики успешно блокируется на уровне министерства образования.
Было бы большой ошибкой не замечать вторжения на национальную политическую сцену и иностранных групп интересов. Белорусский рынок образовательных услуг интенсивно осваивают провайдеры из соседних стан. Их лоббистские группы активно включаются в игру. [9]
Демократизации высшей школы препятствует не только позиция властей, но и отсутствие артикулированного запроса на участие в управлении высшим образованием со стороны иных стейкхолдеров – работодателей, студентов, родителей, преподавательского сообщества. В 2013 году появились основания говорить об окне возможностей, открывающем перспективу некоторой демократизации законодательной базы высшего образования.
Создать почву для расширения общественного участия в управлении образованием способны два события: вторая попытка Министерства образования Беларуси вступить в 2015 году в Европейское пространство высшего образования (ЕПВО) и связанная с этим задача реформировать Кодекс об образовании и смежное законодательство, которые в нынешнем своём виде блокируют европейский вектор развития белорусской высшей школы. Нежелание белорусской власти признавать, что неудача, постигшая предыдущую попытку вступления в ЕПВО в 2012 году, связана с конфликтом европейских и белорусских академических ценностей, сменилось осторожным признанием того, что этот конфликт действительно существует и требует разрешения.
В течение 2013 года совместными усилиями Европейской комиссии, Совета Европы, Европейского союза студентов и Общественного Болонского комитета удалось сформировать у части руководителей сферы образования более реалистичный взгляд на проблемы интернационализации белорусской высшей школы. Начиная с Болонского семинара 16 мая 2013, на котором, благодаря Европейской комиссии, удалось начать подобие диалога между гражданским обществом и представителями министерства образования, тема университетской автономии, децентрализации управления и общественного участия в управлении высшим образованием всё более настойчиво обсуждается и на официальном уровне. Прошедшие 4 декабря 2013 парламентские слушания по Кодексу об образовании показали, что реформирование законодательства в этом направлении находит сторонников среди некоторых ректоров государственных вузов и среди чиновников. [10] Кроме того, предложения министерства труда по реформированию национальной системы квалификаций создают предпосылки для более активного включения объединений работодателей в управление качеством высшего образования.
Однако обсуждаемые перемены не выходят за рамки перераспределения властных полномочий между группировками правящего класса. Децентрализация управления трактуется только как передача права принятия решений на уровень облисполкомов и райисполкомов, а также на уровень руководителей учреждений образования. [11] События в Гродненском государственном университете показали, насколько усиление влияния областной власти угрожает традиционным академическим ценностям. Такая децентрализация только усиливает произвол местных руководителей и бесправие академического персонала.
Но даже когда речь идёт о расширении автономии учреждений образования, то эта самостоятельность не выходит за рамки некоторого расширения прав их руководителей в финансовой, кадровой и академической сферах. Следует признать, что в ближайшей перспективе не намечается никаких попыток расширения организационной автономии учреждений образования. Однако именно организационная автономия и является главной проблемой и препятствием на пути Беларуси в ЕПВО. До тех пор пока ректоры вузов являются не представителями академического сообщества, а «винтиками» властной вертикали, никакого сближения с европейскими университетскими ценностями не произойдёт.
Тем более дискуссия об автономии учреждений образования не ведёт к снижению масштабов академических репрессий, инициированных представителями президентской вертикали в некоторых белорусских университетах. В 2013 безусловным лидером по нарушению прав преподавателей стал Гродненский государственный университет, в котором по указанию губернатора были уволены не только ряд преподавателей, но и ректор Евгений Ровба за то, что тот, по словам губернатора, медлил с выполнением приказа по увольнениям. [12] Особенностью репрессий в Гродно можно считать отсутствие явной политической ангажированности жертв. Преподаватели пострадали за содержание своих публикаций, а не за политический активизм. В течение 2013 года пресса сообщала о преследовании профессоров и в других вузах: в Белорусском национальном техническом университете, [13] Брестском государственном университете, [14] Белорусско-российском университете (речь о профессоре с 50-летним стажем преподавания).
В прошедшем году массово и систематически нарушались права учащихся и студентов. В Беларуси ежегодно около 80 тыс. выпускников ПТУ, ссузов и вузов становятся жертвами принудительного распределения, десятки тысяч привлекаются к сельскохозяйственным и строительным работам в учебное время. Помимо принудительного труда, широко практикуется ограничение прав на свободу перемещения, ассоциаций, на участие в управлении учреждениями образования и др.
Заключение
Прошедший год показал, что, после крушения мифа о национальной самобытности белорусского образования с его иллюзорными и фальшивыми целями, действия власти приобретают реактивный характер, во многом обусловленный робкими попытками оптимизировать расходы и повысить экономическую эффективность системы образования. Государство больше не может выполнять свои социальные обязательства, поэтому образованию предлагается выживать за счёт внутренних резервов.Чиновники призывают пустить в отрасль частный капитал, возлагают надежды на приток иностранных студентов или на кадровые сокращения учительского корпуса. Они даже готовы к децентрализации управления образованием, бросая тем самым вызов исключительной роли президентской администрации.Однако ни к какой реальной демократизации и отказу от авторитарных принципов руководства власть не готова. Однако и эффективно пользоваться традиционными механизмами управления она уже может. Даже признавая наличие диспропорций и разбалансированности системы образования, власть не способна на решительные действия, ограничиваясь робкими паллиативами и скромными экспериментами, которые никак не меняют общую картину стагнации в сфере образования.
-------------------------------------
1. Министерство образования Республики Беларусь. Пресс-релиз по материалам пресс-конференции, посвящённой итогам приёмной кампании 2013 года в учреждения высшего образования, 30.08.2013http://edu.gov.by/main.aspx?guid=18021&detail=820323
2. Рубинов А.: «Педагогический зуд реформаторства»http://www.sb.by/post/64375
3. Всемирный банк. Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Повышение качества предоставляемых государством услуг в условиях жестких бюджетных ограничений. Часть II. 2013. 21 февраля. С. 68–70.
4. Всемирный банк, указ. док., с. 72.
5. Заседание коллегии Министерства образования «Об итогах работы Министерства образования Республики Беларусь за 2013 год и основных направлениях деятельности на 2014 год»http://edu.gov.by/main.aspx?guid=18021&detail=1315583
6. «Перегруженные дети, зарплата учителей, недостаток часов: в чём слабое место современной школы?» Советская Белоруссия. 2013. 23 мая.
7. Парламентские слушания на тему «Совершенствование законодательной базы национальной системы образования в современных условиях»http://edu.gov.by/main.aspx?guid=18021&detail=1305083
8. «На ЦТ по математике 32.7% абитуриентов не набрали проходные 15 баллов»http://news.tut.by/society/355336.html
9. «Российские вузы захватывают белорусский рынок»http://www.ej.by/news/sociaty/2013/06/30/rossiyskie_vuzy_zahvatyvayut_belorusskiy_rynok.html
10. Парламентские слушанияhttp://edu.gov.by/main.aspx?guid=18021&detail=1305083
11. http://edu.gov.by/main.aspx?guid=18021&detail=1315583
12. Вячеслав Швед: «Моё увольнение – месть за книгу»http://charter97.org/ru/news/2013/4/2/67422
13. Деловое сообщество вступилось за трёх профессоров БНТУhttp://www.ej.by/news/sociaty/2013/11/21/delovoe_soobschestvo_vstupilos_za_treh_professorov_bntu.html
14. Исход кадров из Брестского государственного университетаhttp://charter97.org/ru/news/2013/10/3/76843
Владимир Дунаев
Источник: Белорусский Ежегодник 2013
